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Dez/2020

Onde Estamos na Implementação do Código Florestal? Radiografia do CAR e do PRA nos Estados Brasileiros – Edição 2020

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Esta publicação do Climate Policy Initiative/Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (CPI/PUC-Rio) faz parte de um projeto de acompanhamento permanente da implementação do Código Florestal nos estados brasileiros. O relatório traz uma análise detalhada das regulamentações estaduais e identifica as ações que estão em curso nos estados, os avanços alcançados e as estratégias adotadas por aqueles que se encontram mais adiantados, as principais lacunas e desafios existentes, e as oportunidades para acelerar a implementação da lei. A cada ano, as informações são revistas e atualizadas. Uma primeira edição desse relatório foi publicada em 2019 e o presente documento revisa e atualiza todos os dados e informações, enfatizando os progressos alcançados em 2020.

No Brasil, existe hoje uma importante oportunidade de alinhar o crescimento da agropecuária com a proteção dos recursos naturais. Segundo estimativas, podemos dobrar nossa produção agrícola aproveitando as áreas já abertas, sem a necessidade de novos desmatamentos.A Lei de Proteção da Vegetação Nativa (Lei nº 12.651/2012), ou simplesmente Código Florestal, é um instrumento fundamental para estimular os esforços do Brasil nessa direção.

Porém, a implementação da lei ainda constitui um desafio importante. Passados oito anos de sua promulgação, o Código Florestal está longe de ser efetivamente implementado em todos os estados brasileiros. O ano de 2020 ficará marcado para sempre pela pandemia do novo coronavírus e todos tiveram que se adaptar a uma nova realidade. A quarentena impôs um novo ritmo na economia e um novo estilo de trabalho que impactou bastante as ações e prioridades governamentais em todas as esferas. Nesse sentido, a implementação do Código Florestal pelos estados também foi impactada e os avanços alcançados em 2020 não foram tão significativos, considerando o país como um todo. Apesar disso, alguns estados conseguiram obter progressos importantes.

Pesquisadoras do Climate Policy Initiative/Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (CPI/PUC-Rio) fazem o monitoramento permanente da implementação do Código Florestal nos estados, identificam as ações exitosas adotadas por aqueles que se encontram mais avançados e que podem ser replicadas, os principais desafios enfrentados e as estratégias que podem ser customizadas de acordo com os gargalos e as peculiaridades de cada estado. Os resultados da pesquisa foram publicados, pela primeira vez, em 2019. O presente relatório revisa e atualiza todos os dados com as informações levantadas em 2020.

A regularização ambiental das propriedades envolve várias etapas e a intervenção de diferentes atores. A inscrição, análise e validação do Cadastro Ambiental Rural (CAR) são as etapas iniciais, mas os estados também precisam regulamentar e implementar o Programa de Regularização Ambiental (PRA). O status dos estados em todas as etapas de implementação do Código Florestal pode ser visto na Figura 1, abaixo.

Em 2019, todos os estados já estavam bem avançados na etapa de inscrição das propriedades no CAR, mas ampliar a base do CAR ainda foi prioridade para alguns em 2020, como Santa Catarina. Apesar disso, o registro de pequenos proprietários, possuidores e povos e comunidades tradicionais ainda necessita de auxílio do poder público para progredir. É importante ressaltar que os produtores devem inscrever seus imóveis rurais no CAR no prazo máximo de 31 de dezembro de 2020 para ter o direito de aderir ao PRA e regularizar os passivos nas áreas rurais consolidadas em APP e Reserva Legal pelas regras mais flexíveis do Código Florestal.

A etapa de análise e validação dos cadastros já foi inaugurada pela maioria dos estados, mas continua sendo o principal gargalo na implementação do Código Florestal. Dos estados que não tinham iniciado essa fase em 2019, Maranhão é o único que conseguiu implementar uma rotina “ativa” de validação dos cadastros em 2020. Dentre os estados que já tinham iniciado o procedimento, apenas Mato Grosso e Pará tiveram aumento significativo no volume de cadastros analisados por mês, neste ano. Mato Grosso passou de 300 análises por mês, em 2019, para 5.500 análises por mês, em 2020. Pará estava analisando 1.500 cadastros por mês, em 2019, e conseguiu dobrar esta taxa em 2020. A expectativa é que o Pará alcance, em breve, a taxa de 7 mil análises por mês.

Com relação ao total de cadastros já validados nos estados, há uma grande diferença entre eles. Em alguns estados como, Maranhão, Goiás, Rio de Janeiro e o Distrito Federal este número ainda é baixo, de 25 a 150 cadastros. Outros estados já conseguiram avançar um pouco mais e já possuem entre 1.500 a 2.500 cadastros validados, como é o caso do Amazonas, Ceará e Rondônia. Mato Grosso e Pará já conseguiram validar em torno de 5 mil cadastros e o Paraná, cerca de 10 mil cadastros. Apesar dos progressos nestes estados, o Espírito Santo continua sendo o mais avançado nessa etapa, com 72% dos cadastros do estado já validados, o que representa aproximadamente 70 mil cadastros.

Dentre os desafios identificados nesta fase, destacam-se o elevado volume e baixa qualidade dos cadastros e escassez de bases cartográficas, recursos técnicos e humanos para executar a validação. Sete estados ainda se encontram na fase de inscrição e não começaram a análise e validação do CAR.

Como o CAR é um instrumento do Código Florestal que tem sido usado em outras políticas públicas, como licenciamento ambiental, acesso ao crédito rural e regularização fundiária, avançar na etapa de análise e validação do CAR deve ser prioridade máxima dos governos estaduais. O cancelamento de mais de 4 mil cadastros no Pará, em 2020, mostra o quanto é importante validar as informações do CAR para assegurar uma base cadastral confiável.

Doze estados já editaram normas instituindo seus PRAs, mas nenhum estado que não havia regulamentado o programa no ano passado conseguiu fazê-lo em 2020. No entanto, houve avanços entre os estados nessa situação e oito deles possuem minutas para a regulamentação dos seus PRAs. Outros, porém, estão bastante atrasados, o que os torna também candidatos a serem os mais impactados pelo PRA Federal, que poderá ser implantado pela União. São eles: Amapá, Espírito Santo, Paraíba, Piauí, Rio Grande do Sul e Sergipe.

Na maioria dos estados a operacionalização do PRA ainda está longe de acontecer. Em apenas seis estados o PRA já está efetivamente implementado, com sistema operacional em pleno funcionamento, termos de compromisso assinados e projetos de regularização de Áreas de Preservação Permanente (APP) e Reserva Legal em execução e monitoramento. Dos estados que ainda não haviam implementado efetivamente o programa no ano passado, apenas o Acre avançou em 2020. Com relação ao número de termos de compromisso já assinados e em execução nos estados, os números variam entre 100 e 200 no Acre, Pará e Rondônia, enquanto Mato Grosso possui mais de 500 termos de compromisso assinados.

A implementação do PRA depende também da regulamentação pelos estados das modalidades e parâmetros para a regularização ambiental das áreas consolidadas em APP e Reserva Legal. A Tabela 1, abaixo, sintetiza a legislação dos estados com relação à regularização dos passivos em APP e Reserva Legal.

A maioria dos estados já estabeleceu as regras mínimas sobre recomposição de APP e Reserva Legal, porém 12 estados que não haviam estabelecido nenhuma regra para a regularização dos passivos em APP e Reserva Legal até 2019 permanecem sem avanços significativos em 2020. Apenas o Paraná, que não tinha arcabouço regulatório suficiente, avançou em 2020 com a adoção de normas complementares.

Alguns estados instituíram regras jurídicas estabelecendo diretrizes e critérios sobre a elaboração, execução e monitoramento de projetos de restauração da vegetação nativa em áreas degradadas e alteradas, enquanto outros estão dispondo sobre este assunto por meio de manuais e cartilhas.

A compensação de Reserva Legal por meio de doação ao poder público de área em Unidade de Conservação pendente de regularização fundiária continua sendo privilegiada, tendo sido regulamentada em 12 estados. São Paulo, por exemplo, instituiu em 2020 o Programa Agro Legal, estabelecendo expressamente que a compensação da Reserva Legal por meio da doação de áreas em Unidades de Conservação constitui uma das diretrizes do programa e deve ser facilitada.

A regulamentação e implementação, pelos estados, do artigo 68 do Código Florestal, que dispõe sobre a aplicação do percentual de Reserva Legal de acordo com a lei em vigor à época da supressão de vegetação, permanece complexa e de difícil aplicação. Poucos estados regulamentaram este dispositivo em lei estadual, a maioria apenas faz menção à lei federal. São Paulo, por exemplo, estabeleceu em lei estadual uma lista de marcos legais que devem ser considerados para o cálculo da Reserva Legal no estado. O dispositivo foi declarado constitucional pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo em 2019, mas o Ministério Público interpôs um recurso extraordinário contra a decisão, que ainda não foi julgado pelo Supremo Tribunal Federal. A decisão do Supremo sobre este recurso será de grande importância, pois delimitará os critérios a serem observados no exercício da competência dos estados para legislar e definir os marcos legais para a aplicação do artigo 68.

A maioria dos estados, ao regulamentar o PRA, somente dispõe sobre a regularização ambiental dos passivos em APP e Reserva Legal anteriores a 2008. Apenas oito estados estabelecem em legislação o procedimento para a regularização dos passivos que foram constituídos após 2008. Dentre eles, Acre, Bahia, Pará e o Distrito Federal preveem que os passivos anteriores e posteriores a 2008 serão regularizados no âmbito do PRA. Já o Rio de Janeiro e o Paraná estabelecem procedimentos distintos. Apesar de não haver previsão legal expressa, alguns estados, a exemplo de Rondônia, estão resolvendo esta questão diretamente nos sistemas do CAR e PRA.

Além das ações estaduais empreendidas neste ano, outras atividades desenvolvidas em âmbito federal em 2020 podem impactar a implementação do Código Florestal nos estados, algumas vezes impulsionando a lei, como no caso de ações do setor financeiro e do Serviço Florestal Brasileiro (SFB), outras vezes podendo ter um impacto desfavorável, como as incertezas com relação ao PRA federal e as propostas legislativas para alterar o Código Florestal.

Em 2020, foram lançadas iniciativas de instituições e órgãos do sistema financeiro que podem estimular e acelerar a implementação do Código Florestal. Com o objetivo de criar incentivos para o avanço da validação do CAR, o Conselho Monetário Nacional (CMN) incluiu no Plano Safra 2020/21 um dispositivo que aumenta o limite de crédito em 10% para os produtores com CAR validado. É uma proposta que oferece àqueles produtores com o CAR validado um acesso diferenciado aos recursos subsidiados. Mas também incentiva os estados a avançarem no processo de validação para que seus produtores possam desfrutar do benefício. Mais recentemente, o Banco Central (BC) também anunciou a dimensão de Sustentabilidade da Agenda BC#, com diretivas que podem aprofundar esse processo de direcionamento do recurso público privilegiando a sustentabilidade do agronegócio. É um processo ainda bastante incipiente, mas que pode ser utilizado para criar outros incentivos para a implementação do Código Florestal.

Outro avanço em 2020 foi o papel desempenhado pelo SFB como desenvolvedor de sistema e infraestrutura de tecnologia da informação para a implementação dos módulos do CAR e do PRA. Até 2019, apenas o módulo de cadastro estava disponível, mas, neste ano, o SFB se empenhou no desenvolvimento e melhoria dos módulos de análise dinamizada e de regularização ambiental que devem ser disponibilizados para os estados em 2021.

Por outro lado, com a chegada iminente do prazo de 31 de dezembro de 2020, a partir do qual é facultado aos proprietários e possuidores rurais dos estados que não implementaram o PRA de aderirem ao PRA federal, existe um grande ponto de interrogação, pois tal instrumento ainda não foi regulamentado. A lei não estabelece parâmetros nem definição do que deve ser considerado “PRA implantado”, e o PRA federal não parece se adequar à sistemática instituída pelo Código Florestal, que prevê que a implementação do PRA é uma tarefa dos estados, cabendo à União apenas o papel de articulador e apoiador das ações estaduais. O possível impacto que esse dispositivo legal pode vir a ter nos estados que ainda não implementaram seus próprios PRAs é desconhecido e gera grande insegurança.

Finalmente, as propostas de alteração ao Código Florestal que vêm sendo apresentadas no Congresso Nacional não arrefeceram em 2020. É o caso do PL 2.429/2020, proposto na Câmara dos Deputados em plena pandemia de Covid-19, com o Congresso Nacional funcionando em sistema de deliberação remota, e que aumenta a anistia concedida aos proprietários rurais que descumpriram a lei, além de acarretar um significativo impacto na proteção das áreas de Reserva Legal. É fundamental que nenhuma alteração ao Código Florestal seja proposta sem uma análise muito criteriosa dos impactos que tais mudanças possam vir a causar na implementação da lei nos estados. Qualquer alteração legislativa que acarrete revisão significativa das regras estaduais, implicaria ignorar todo o empenho e os recursos que vêm sendo aplicados pelos estados para regulamentar e implementar essas normas, além de retardar a implementação do código e a regularização dos passivos ambientais nos imóveis rurais.

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